香港人權聯委會
就
投訴警方獨立監察事宜委員會(警監會)條例草案諮詢文件
立場書 (2002年4月)

引言

香港保安局於今年三月發出投訴警方獨立監察事宜委員會(警監會)條例草案公眾諮詢文件，搜集公眾對立法將警監會訂定為法定組織的意見，由於是項問題對進一步監察警方行使權利有莫大關係，亦對公民面對警方執法不滿時，能否透過有效的渠道作出投訴，以保障其公民權益有直接影響，本會特就文件作出回應。

2. 本文首先討論政府一直反對就賦予警監會調查權力的根本問題作出反駁，其後並就諮詢文件有關將警監會定為法定組織各項目提出意見。

設立法定獨立調查投訴警方機構

3. 監察投訴警察事宜一直是個頭痛的問題。過去多年，民間最大批評，是認為投訴警察課隸屬於警務處之下，由於投訴課所有調查工作皆由警務人員擔心，投訴課人員日後又有會被調回警隊其他單位，甚至成為被調查人員的下屬及同僚。大眾普遍質疑處理有關投訴警察事宜，出現「警察查警察」，「自己人查自己人」的情況，出現角色衝突，直接令調查缺乏中立性。由於在制度安排上明顯出現角色矛盾，制度上看起來已不公正，根本地違反自然公義原則，因此本會多年來已建議將投訴警察事宜交由獨立於警務處以外的法定團體處理，作為最根本的解決辦法。

4. 為此，本會與多個民間組織已多番爭取改革投訴警察機制，並支持九六年立法局議員提出的修訂，提升警監會的職能，包括授權警監會在不滿意警隊提交的調查報告時，可以調查任何投訴，以及要求警務處處長協助進行調查。

5. 當時政府強烈反對建議，原因是恐怕這樣會令同一宗投訴出現兩個不同的調查結果，甚至引起混亂。政府批評建議只是偏離警監會及投訴警察課達成共識的既定做法，亦混淆警監會一直只扮演的監察及覆檢角色。

6. 然而，本會認為，若警監會能有效發揮監察投訴事宜的職能，必須有權就其不滿的投訴調查結果決定是否接納調查結果，否則只是被動地行使覆檢權及監察權，其所能發揮的效用亦不大。假若調查分別出現了兩個調查結果，不但不會引起混亂，反之，個案正好讓雙方調查人員作進一步交流，研究有何因素導致調查結果出現偏差，藉以訂定更完善的調查指引以作參考，避免日後出現類似情況。這樣非但沒有偏離警監會一直與投訴警察課達成共識的做法，更是主動及全面地行使其監察功能。再者，假若賦予警監會某程度的調查權力而得出更公平的調查結果，亦無必要維持原來成效不足的既定做法。

7. 此外，政府亦極懷疑建議是否可行及合乎成本效益，主要原因有以下三方面：

(i) 警監會沒有類似警方所擁有的調查權力，例如搜查及扣押的權力。
(ii) 如實行此建議，警監會便須成立其調查小組；文職人員往往沒有所需的專業技巧，若要他們進行調查工作，結果可能未如人意。
(iii) 調查小組的工作將與投訴警察課的工作重疊，工作量也 不足支持設立該個小組。

8. 現時警監會確如政府所言，沒有類似警方所擁有的調查權力，例如搜查及扣押的權力，但若政府認同要由獨立的機制處理投訴事宜，便須透過立法賦予該團體有關的權力，以確保調查能順利進行。再者，如成立調查小組；當局便有必要容許團體自行聘用有專業調查技巧的人員負責調查工作(例如：前警務人員、前執法機關人員或熟悉警務工作的人士等)，以補充一般文職人員缺乏專業技巧的不足。由於有關的工作能對投訴警察事宜作出有效的監察，在達致投訴程序公平公正的大前提下，調查小組的工作並不會將與投訴警察課工作重疊，亦合乎成本效益。

就諮詢文件各項目的意見

9. 本會歡迎當局建議進行立法，以使警監會成為法定組織，並同意就委員會組成成員、財政安排、會議及有關架構安排。然而，就諮詢文件其他提出立法建議的項目，本會有以下意見：

投訴的定義

10. 首先，諮詢文件僅將投訴定義為以下三方面：

(i) 任何警隊成員在當值、執行或其意是執行其職責時的行為；
(ii) 任何已表明警察身分之休班警隊成員的行為；以及
(iii) 警隊所採納的任何常規或程序，並規定要有受屈人才能算 是投訴。

11. 然而，很多有關警方的投訴，受影響的市民或不敢出來投訴，再者，均涉及公民重大利益，不少人權組織亦定時對警權問題進行監察。鑒於現時警監會只會覆檢有受屈人的投訴個案，因此，本會建議將警監會覆檢投訴定義範圍擴大，只要有關投訴是涉及人權法案中任何一項公民權益時，容許民間團體就問題作出投訴，並讓警方在問題發生之前已能就投訴作出檢討。

職能

12. 在職能方面，除了文件第25段建議的範圍外，承上文建議，新條例草案應訂明警監會若不滿投訴警察課的調查結果時，有權行使特別調查權，成立特別調查小組，就有關個案進行調查，並在行使(g)項職能時，即覆檢警方提供的「無須向警監會報告的投訴」一覽表的個案有懷疑時，有權自行立案進行調查。

權力

13. 權力方面，文件第27段(i)雖訂明警方對《警察通例》、《總部通令》、《警務處程序手冊》及《投訴警察課手冊》作出與處理或調查投訴有關的重大修訂時，須諮詢警監會，該會可提出相關建議。由於以上四份守則及指引對警務人員執法及處理投訴時均是重要規管，但卻缺乏法律約束力。因此，本會建議警監會有權就任何大小的修訂提出建議，而有關修訂亦須由警監會委員大會通過。假若警方拒絕接納通過，須出具合理理由，並經立法會保安事務委員會批准。

觀察員計劃

14. 文件第30段(a)列明保安局局長可以委任其認為合適的人士出任觀察員，任期兩年，負責觀察警隊處理投訴的方式；但獲委任人士必須並非政府人員或警監會秘書處人員。為確保觀察員的獨立性，本會建議將保安局局長的委任權利交由警監會負責，並由警監會自行安排規定觀察員每年最少要安排的觀察個案數目，以避免觀察次數偏低的情況。

保密問題

15. 諮詢文件第35段也訂明，警監會可在報告中披露任何其認為應予披露以支持其結論及建議的事項。不過，如行政長官證明披露該事項可能有損香港的保安、防衛或國際關係(包括與任何國際組織的關係)，或會在其他方面有違公眾利益，則不得披露該事項。由於建議賦予行政長官過大權力；現時行政長官並非由全民普選產生，其對香港保安及公眾利益的理解代表性亦受質疑。為確保公眾知情權，本會認為警監會理應有權在自行決定是否披露以支持的結論及建議，若被投訴人對披露結果不滿，可自行循民事途徑追討。

特別渠道處理投訴高級警務人員

16. 在現行的投訴警察制度下，投訴警察課會委任至少較被投訴人上一任的人員進行調查工作，以確保調查的公正性。然而，若被投訴人是警務處處長或副處長時，便會產生明顯的角色衝突。因此，警監會應付予權力，在委員會屬下成立專責小組，負責針對調查涉及警務處處長或副警務處處長等高級警務人員的投訴，確保調查投訴可在偏正不倚的情況下進行。

結語

17. 除以上建議外，最根本的問題畢竟是調查投訴工作是否能在獨立而公正的投訴機制處理。為此，本會促請在制訂警監會法定權力的同時，絕不能忽略改革調查投訴機制問題，包括將投訴警察事宜交由獨立於警方以外的機構負責(例如：警監會)，並賦予警監會法定調查權力，就其覆檢後不滿的投訴個案進行獨立調查。在真正公平而獨立的制度下處理投訴，相信對警方及市民雙方面都有保障。

香港人權聯委會
二零零二年四月